一、立法背景与核心原则

2025年7月31日，《湖北省数据条例》（以下简称《条例》）经湖北省十四届人大常委会第十九次会议表决通过，将于2025年10月1日起施行，标志着湖北省数据要素市场化改革进入法治化新阶段。作为中部地区首部综合性数据立法，《条例》以九章六十九条的体系化架构，构建了覆盖数据权益保护、数据资源管理、数据流通、数据产业和应用、数据安全、保障措施及法律责任的完整制度框架。在数字中国战略背景下，湖北通过地方立法破解数据要素市场化过程中的权益分配、流通障碍和安全规制等核心难题，为全国数据要素市场建设贡献“湖北方案”。《条例》内容突出了以下方面：

发展与安全并重。在促进数据资源高效流通利用的同时，建立全生命周期数据安全管理体系，明确数据处理者的主体责任；

共享与保护协调。确立公共管理和服务机构间共享公共数据的机制，应“以共享为原则，不共享为例外”的机制，并在数据权益保护、数据资源管理、数据流通、数据产业应用等环节进一步强调个人信息保护与合理利用的重要性；

政府与市场协同。在明确政府部门公共数据管理责任的同时通过清晰明确的利好条款进一步激发数据产业生态体系的活力。

二、普适性社会价值：超越地域的公共福祉

《条例》虽属地方立法，但其制度设计蕴含显著的普惠性社会价值，对全国数据要素市场建设具有重要参考意义。

（一）公民数据权益的法治保障

《条例》明确要求在保障国家安全和公共利益的前提下，数据处理者收集、使用、加工、交易数据时，应当对个人信息数据依法合理利用。这一规定既贯彻了《中华人民共和国个人信息保护法》的核心精神，也为数据要素价值的有效释放提供了法律空间。

《条例》还规定，在公共场所安装图像采集、个人身份识别设备，应当为维护公共安全所必需，遵守国家有关规定，并设置显著标识。所收集的个人图像、身份识别信息，仅限用于维护公共安全的目的，不得用于其他目的，但是取得个人单独同意的除外。个人依法请求对其个人信息数据行使查阅、复制、更正、补充、删除等权利的，数据处理者应当及时予以处理。这进一步细化了对公民个人信息保护，为公民数据权益提供了更全面的法治保障。

（二）政务服务效能的质效提升

《条例》构建了公共管理和服务机构间“以共享为原则，不共享为例外”的公共数据共享机制，将公共管理和服务机构在依法履职或提供公共服务过程中收集、产生的数据，以及中央国家机关派驻本省的机关或者派出机构根据本省应用需求提供的数据纳入公共数据范畴，实现关键民生领域全覆盖，为公共数据“应归尽归”提供依据。《条例》施行统一高效的公共数据目录管理制度，规定省人民政府数据主管部门应当建立全省一体化的公共数据资源平台体系，建设、管理省公共数据资源平台，推动公共数据的汇聚和开发利用。《条例》明确省人民政府数据主管部门应当建立常态化公共数据回流机制，为各地或者相关单位履行法定职责、提供公共服务、开展数据应用等提供支撑。上级政府部门应当按照国家和省有关规定，及时、完整回流本部门业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的公共数据。该规定有助于打破数据向上集中易、向下流通难的现实困局，使分散在不同层级、部门的公共数据形成“采集—回流—应用”的闭环。这既避免了公共数据因“沉淀闲置”造成的资源浪费，又通过数据复用提升了公共数据的整体利用效率，为跨区域、跨部门的数据协同应用奠定基础，有力推动了覆盖多领域的湖北省公共数据资源平台建设，提升了公共数据的市场化开发利用水平。

（三）数据赋能多领域发展

《条例》致力于促进数据在多个领域的应用，以提升社会整体福祉。

在生活服务领域，县级以上人民政府及有关部门应当促进数据在生活服务领域的应用，提高就业、教育、公共卫生、医疗、养老、商业、体育、文化旅游等领域的数字化水平。并且规定提供智能化服务应当充分考虑老年人、残疾人等群体的需求，对数据产品和服务开展适应性改造，让数据应用更加普惠。

在社会治理方面，县级以上人民政府及有关部门应当统筹推进社会治理数字化转型，加强对乡镇、街道、村（社区）等开展数据应用的指导和支持，提高社会治理数智化水平。通过数据赋能，实现社会治理的精准化和高效化。

三、制度设计的先进性：基于国家基准的创新探索

基于国家现有数据规范，《条例》在数据权益制度设计、要素市场培育、安全治理模式等方面进行了多项探索，体现了湖北在数据要素市场化改革中的先行先试。

（一）数据权益分置机制：摆脱数据产权困境

《条例》建立了数据持有、使用、经营等数据权益保护机制，明确县级以上人民政府数据主管部门应当鼓励自然人、法人和非法人组织对数据进行深度加工和增值开发利用，支持市场主体研发数据技术、推进数据应用，发挥数据资源效益。这是对《数据二十条》中数据产权结构性分置制度的地方实践深化：数据处理者对其合法取得的数据，依法享有数据持有权益，可以自主管控其持有的数据。数据处理者对其合法持有的数据，依法或者依照约定享有数据使用权益，可以进行开发利用；通过加工、分析等形成的数据产品和服务，包括在此过程中所形成的衍生数据，依法或者依照约定享有数据经营权益。

同时，《条例》探索建立数据产权登记制度，省人民政府数据主管部门按照国家规定统筹建设全省数据产权登记体系，推进数据产权登记工作。鼓励自然人、法人和非法人组织在依法设立的登记机构对数据持有、使用、经营等权益进行登记。经登记机构审查后取得的数据权益登记凭证，可以作为数据资产会计处理、数据企业认定、数据流通交易、融资担保等活动的证明。进一步促进了数据要素流动增值，并激发了各类主体参与数据要素市场的积极性，为数据资产化和国内数据确权登记提供实践范本。

（二）数据要素市场化改革机制：构建完整生态

《条例》在深化数据要素市场化配置改革方面进行了系统性制度创新，着力构建完整的市场生态体系。

公共数据授权运营机制：建立统一的公共数据授权运营模式，探索“整体授权+依场景授权”模式。《条例》规定，公共数据授权运营一般采用整体授权模式，确有需要的，经本级人民政府批准，可以由数据主管部门会同相关行业主管部门开展分领域或者依场景授权。公共数据运营机构应当在授权范围内，依法对授权运营的公共数据资源进行加工，形成数据产品和服务，经合规审核后向社会提供，并披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。同时规定公共数据运营机构不得向第三方提供授权运营的原始公共数据，不得滥用市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。该模式在保障公共数据公益属性的同时，通过市场化机制激发数据价值创造活力。

多层次交易体系：加快构建数据交易服务体系，推动建设全省统一的数据流通交易平台，鼓励引导市场主体通过平台进行数据交易。《条例》规定将着力提高数据要素配置流通能力，逐步建立数据资产评估、登记结算、交易、结算、交付、争议解决等市场运营体系。支持数据交易相关服务机构（提供数据合规、数据安全、数据质量、数据价值等专业服务）有序发展，为数据交易提供全流程支撑。这一规定将有效打破数据流通壁垒，既能高效促进数据要素市场化配置，又保障交易合规安全，有效激活数据价值，为数字经济发展筑牢基础。

数据要素产业支持：《条例》通过推动数据产业集聚发展、建立数据要素型企业认定机制、优化数据产业规划布局、加快数据特色园区建设、支持和培育数据市场主体等措施，有效形成“采集—存储—交易—应用—治理”的协同生态，既避免资源分散，又通过集群效应降低企业协作成本，进一步提升湖北数据要素产业整体活力，从根本上激活数据对经济增长的乘数效应。

（三）数据安全全生命周期治理：兼顾发展与安全

《条例》构建了政府、企业、社会多方协同的数据安全治理模式，充分体现了发展与安全并重的治理理念：

全生命周期管理。要求省级行业主管部门制定本系统、行业数据安全管理制度；公共管理和服务机构制定数据安全事故应急预案，定期开展安全评测、风险评估和应急演练；明确数据处理者在数据处理全流程的安全责任，建立覆盖数据全生命周期的安全管理制度，确保数据处理安全可追溯。

分类分级保护。完善数据分类分级机制，实施差异化保护。加强对重要数据的保护，统筹协调有关行业主管部门制定重要数据目录，明确重要数据处理者的义务（如确定数据安全责任人和管理机构、履行风险评估义务并依法报送报告）。

跨境流动监管。规定由省网络安全和信息化主管部门统筹协调数据跨境安全管理工作，支持中国（湖北）自由贸易试验区和有条件的地区依法开展数据跨境流动，制定低风险跨境流通数据目录和企业数据跨境传输合规指引，促进数据跨境安全、自由流动。

（四）数据融合和流通机制

《条例》注重数据领域的融合和流通，以提升数据利用范围和效率。第三十七条明确省人民政府数据主管部门应当会同相关行业主管部门建立多元化数据合作交流和共享激励机制，推动数据融合和流通。一方面鼓励社会主体向公共管理和服务机构共享数据，打破了公共数据仅依赖政府自身采集的局限，通过补充多元化社会数据，让公共管理更精准、公共服务更贴合需求，实现“社会数据反哺公共服务”的良性循环。另一方面推动企业、行业协会建立数据合作机制，聚焦产业链上下游协作与行业共性数据建设，既有助于破解单个企业“数据孤岛”问题，又通过共建可信数据空间、行业资源库降低中小企业数据采集与利用成本，既有效避免数据集中于少数主体导致的垄断风险，又让中小微企业能低成本获取数据资源。最终形成“数据共享—效率提升—行业升级”的正向循环。

四、保障措施的全面性：为数据发展保驾护航

《条例》中关于保障措施的制度设计，构建了数据要素市场化进程的系统性支撑框架，通过多维度制度供给，为数据要素的高效配置与价值释放奠定基础条件与规则基础。

从基础设施维度看，相关制度聚焦数据基础设施的统筹布局与融合发展，既强调算力设施、通信网络等新型基础设施的协同建设，又推动传统领域基础设施的数字化转型，形成“新型基建与传统基建互嵌共生”的发展格局。

《条例》人才政策的制度安排则指向数据领域人力资本的积累与优化，通过创新人才培养、引进与激励机制，构建“产学研协同+职业能力认证”的全链条人才支撑体系。这一体系回应了数据要素市场化对专业化、复合型人力资本的需求，将人才作为数据产业发展的核心生产要素，通过制度创新激发人才创新活力，为数据技术突破与产业升级提供智力保障。

资金支持机制通过财政资源的定向配置，聚焦数据领域关键环节的资源供给，其核心价值在于发挥财政资金的引导与杠杆作用，形成政府引导、市场主导的多元投入格局，为数据要素市场化的关键领域提供可持续的资源保障。

监管与信用体系的构建则体现了包容创新与规范有序的治理平衡，通过创新监管方式、建立信用激励约束机制与权益救济渠道，既为数据领域新业态、新模式预留发展空间，又通过规则约束降低市场交易成本，维护数据要素市场的公平秩序，形成激励创新与防范风险并重的治理生态，保障数据要素市场化在规范框架内高效运行。

五、法律责任的明确性：确保制度落地执行

《条例》中关于法律责任的制度设计，构建了数据治理场域中多元主体的责任闭环，通过差异化的责任配置与层级化的追责机制，确保数据要素市场化制度的规范效能与实施刚性。

从责任主体的覆盖来看，该制度将公共管理和服务机构、自然人及法人组织、数据处理者、国家机关工作人员等纳入责任体系，实现了数据活动参与主体的全维度覆盖，体现了权责一致的法治原则。任何主体在享有数据权益或行使数据相关职权时，均需承担相应的合规义务，形成权利—义务—责任的对称结构，为数据治理提供了基础性的约束框架。

在责任配置的逻辑上，不同主体的责任形式呈现出鲜明的不同。对公共管理和服务机构而言，责任设计聚焦于公共数据管理义务的履行，以行政处分等方式强化其在数据目录管理、归集共享、平台整合、质量管控等环节的合规性，本质上是通过责任约束确保公共数据作为公共资源的高效配置与规范利用。对自然人及法人组织，责任形式侧重数据使用权限的调整（如暂停或终止公共数据开放），这一设计通过限制数据获取与利用资格，维护数据流通秩序，防止数据滥用对公共利益或他人权益造成损害，体现了对数据市场参与主体行为的引导与规制。

数据处理者的责任则呈现出民事—行政—刑事的多层次梯度，既通过民事责任弥补个体损害，又以行政与刑事责任威慑严重违法行为，形成了对数据全生命周期安全与合规的立体保障，回应了数据处理活动中安全与发展平衡的核心诉求。而对国家机关工作人员的责任设定，聚焦于权力滥用、失职渎职等行为的惩戒，旨在规范公权力在数据治理中的行使边界，防止权力异化对数据市场秩序的破坏，为数据要素市场化提供廉洁高效的生态环境。

六、结语

《湖北省数据条例》通过数据权益分置、公共数据授权运营、数据安全全生命周期治理等关键制度创新，为湖北省由“数据资源大省”向“数据治理强省”的战略转型提供了坚实的制度保障与实践路径。其系统完备的制度设计、创新务实的治理体系，不仅为区域高质量发展注入新动能，也为全国数据要素市场化改革贡献了具有标杆意义的“湖北范式”。其核心价值在于构建一个兼顾效率与公平、平衡创新与安全、协调政府与市场关系的现代数据治理体系，该《条例》的实施，将有力地促进湖北数字经济繁荣，惠及民生福祉，塑造未来发展新优势。

作者：徐之桓，北京市京师(武汉)律师事务所数字经济法律事务部主任